COVID-File #15. Marco Zannoni (COT): “COVID-19 is één groot experiment voor de samenleving”

‘De praktijk is de beste leerschool’. Dat gaat ook op voor het leren van de huidige coronacrisis. Daarom mag het thema volgens Marco Zannoni, adviseur en directielid van het COT Instituut voor veiligheids- en crisismanagement, op de vakbeurs eRIC 2022 stevig worden uitgelicht. Niet eerder werd de wereld met een crisis geconfronteerd die dat adagium van crisisbeheersingsprofessionals en –onderzoekers zo krachtig onderstreept als de huidige coronapandemie. De medische keten en de bestuurlijke crisismanagementorganisatie dachten dat ze qua structuur en planvorming op de goede weg zaten in de voorbereiding op dit crisistype. Maar de werkelijkheid bleek anders, betoogt Zannoni.

“Corona is één groot experiment voor de samenleving. Voor de medische keten, het crisisbeheersingsstelsel, voor bestuurders en regeringsleiders, maar ook voor burgers. In elke fase van de COVID-19 uitbraak ontdekken we dat we in het verleden vanuit de crisisbeheersingspreparatie nooit goed naar dit crisistype hebben gekeken. We dachten dat we het goed voor elkaar hadden, met een goede organisatiestructuur voor infectieziektenbestrijding. Gevormd door een landelijk dekkend netwerk van GGD’en, een uitgebreid laboratoriumnetwerk en een modern professioneel gezondheidszorgstelsel dat een grote uitbraak wel zou kunnen opvangen. Er is ook frequent met dit crisistype geoefend, door de bestuurlijke en functionele ketenpartners. Terugkijkend valt op dat het crisistype ‘pandemie’ vooral is beschouwd als medisch capaciteitsprobleem en continuïteitsvraagstuk en niet als sociale en economische crisis. Pas het afgelopen jaar hebben we echt geleerd hoe groot juist díe impact van een pandemie is. Het crisistype manifesteert zich op een andere manier dan waar we in de crisispreparatie van uitgingen.”

Twee werkelijkheden

Volgens Zannoni toont de realiteit van de huidige coronacrisis twee werkelijkheden die met elkaar botsen: die van de viruslogica en de maatschappelijke logica. “Quarantaine en ‘social distancing’ zijn al van oudsher dé basismethodieken om een uitbraak van een gevaarlijke virusuitbraak onder controle te houden. Maar niet eerder zagen we dat op zo grote schaal en gedurende zo lange tijd. In de beleving van een deel van de bevolking is die urgentie er ook niet. Dat komt omdat we nauwelijks vergelijkingsmateriaal hebben. Eerdere als gevaarlijk bekend staande virusuitbraken, zoals SARS-I, MERS en de Mexicaanse griep, zijn nooit uitgegroeid tot echte crises. En de impact van de beruchte Spaanse griep aan het begin van de twintigste eeuw, met 50 tot 10 miljoen doden wereldwijd, zit niet meer in ons geheugen.”

Daar komt volgens Zannoni bij dat COVID-19 bij lange na niet te vergelijken is met extreem dodelijke ziekten als Ebola. “Die vergelijkingen zitten in de hoofden van mensen, waardoor we als maatschappelijk collectief op achterstand staan in de aanpak van deze pandemie. Dat maakt het ook tot een uitdaging om het maatschappelijk draagvlak voor vergaande maatregelen als social distancing, lockdown van complete maatschappelijke sectoren en een avondklok te handhaven. Bij heel veel mensen is het idee dat het middel erger is dan de kwaal, dat economie en maatschappelijk leven onaanvaardbaar hard worden getroffen door maatregelen om de virusverspreiding in te dammen. Het zijn maatregelen die vooral associaties oproepen met totalitaire staten en niet met westerse samenlevingen met al hun verworven vrijheden. We kunnen moeilijk wennen aan het idee dat die vergaande maatregelen nodig zijn om de pandemie te beteugelen. We zijn er gewoon niet aan gewend.”

‘Onhandige communicatie’

Wat volgens Zannoni ook niet helpt om alle neuzen dezelfde kant op te krijgen, is dat er in het maatschappelijk debat over de aanpak van de pandemie nogal wat polarisatie is. ‘Experts’ en protestgroeperingen zoeken actief publiciteit met tegengestelde meningen over de ernst van het virus en over nut en noodzaak van mondkapjes, lockdown en sluitingen van winkels en horeca. Ook communiceert de overheid niet altijd even handig, waardoor de samenleving qua beeldvorming over de crisis soms achterloopt bij de werkelijkheid.

Zannoni: “Met name na de eerste golf was er tijdelijk een communicatievacuüm. Het ergste leek voorbij en de overheid ging over op een beleidsmatige aanpak in plaats van een crisisaanpak. Achteraf was dat wellicht niet de beste keuze. Het idee was toen al dat de maatschappij moest leren leven met corona en dat ons een langdurige periode van afwisselend aanscherpingen en versoepelingen te wachten zou staan. Er werd een routekaart, toen nog escalatieladder genoemd, ontwikkeld voor beslissingen over maatregelen tot het beschikbaar komen van een effectief vaccin. Het duurde lange tijd voordat de communicatie daarover gestalte kreeg. Het grote publiek kreeg daardoor het idee dat er niets gebeurde, terwijl achter de schermen door overheid en ketenpartners in veiligheid heel hard werd gewerkt. Ook met bijvoorbeeld het opzetten van een grootschalige teststructuur. Dat was eigenlijk helemaal geen taak van de GGD’en, maar die pakten het wel op en wisten een landelijk dekkende testinfrastructuur op te zetten. Er is echt veel en goed werk verricht.”

Ondertussen kon Nederland weer even aan de vrijheid ruiken, laat in het voorjaar en gedurende de zomer van 2020, totdat in het najaar de tweede golf toesloeg. Waren de beperkingen van de eerste ‘slimme’ lockdown te snel opgeheven? “Nee”, stelt Zannoni. “Natuurlijk zou de tweede golf aanzienlijk minder heftig zijn geweest als de eerste lockdown was voortgezet. Maar de versoepelingen waren onvermijdelijk. Niemand snapt het als strenge beperkende maatregelen van kracht blijven terwijl er heel weinig gevallen zijn en de ziekenhuizen grotendeels leeg staan. Dan was het draagvlak volledig weg geweest en was het al veel eerder tot grote protesten en demonstraties gekomen. Mensen willen perspectief! Daarom is een goede routekaart noodzakelijk voor het laveren tussen verschillende belangen: die van de zorgcapaciteit enerzijds en economie en maatschappelijke sectoren anderzijds.”

Het grote nadeel is volgens Zannoni dat het vertrouwen in die routekaart beperkt is omdat de werkelijkheid steeds zo verschilt van de inhoud van de kaart. “Dezelfde uitdaging ligt er nu weer: de druk op versoepelingen is groot en het leed en het risico zijn minder voelbaar. Tegelijkertijd is de vaccinatie nog niet zover dat er veel extra bescherming is. Dan is preventie in de vorm van strenge maatregelen een ondankbaar onderwerp, terwijl de gevolgen van de maatregelen zo voelbaar zijn voor iedereen.”

Lessons learned

Terugblikkend op het ‘eerste coronajaar’ vat Marco Zannoni samen dat we veel hebben geleerd. Crisismanagers, bestuurders, bedrijfsleven en burgers weten nu hoe groot de impact van een langdurige pandemie kan zijn. “En dat gezondheid, economie en sociale veiligheid één onlosmakelijk geheel vormen. Wat de langetermijneffecten zijn in termen van gezondheidsschade, economische schade en aantasting van het sociale leven, zullen we pas in de loop der jaren ontdekken. Wat we ook hebben geleerd is dat de samenleving, in het bijzonder de gezondheidszorg, weerbaarder moet worden om de gevolgen van een crisis van deze omvang goed te kunnen opvangen.”

Qua opvang- en behandelcapaciteit en qua beschikbaarheid van personeel zit het, overigens zeer efficiënte, Nederlandse zorgstelsel aan de ondergrens, verduidelijkt Zannoni. “Ziekenhuizen hebben weinig reservecapaciteit in personeel en bedden, omdat dat duur is, zeker in gespecialiseerde zorg zoals op de intensive care. Deze ervaringen leren ons dat we toch wel moeten investeren in een zekere reservecapaciteit. Ook in personele zin, want door de langdurige grote druk is het zorgpersoneel totaal uitgeput. Een belangrijke les is dat we ruimere mogelijkheden moeten hebben om professioneel te kunnen improviseren en soepel en flexibel op- en af te schalen. Ook moeten we veel minder afhankelijk worden van het buitenland als het gaat om productie en logistiek van medische materialen en apparatuur. Deze noodzakelijke investeringen zullen hun prijs hebben, maar dat moeten we dan als samenleving ook accepteren.”

Veilige beurs

Waar staan we en wat is er mogelijk, later dit jaar en volgend jaar? 2020 Was economisch en sociaal een verloren jaar. In 2021 is alle hoop gevestigd op wereldwijde massavaccinatie om het virus eronder te krijgen. Wanneer kan de samenleving weer ‘open’? En wanneer zijn er weer grote evenementen mogelijk, ook in het domein veiligheid, hulpverlening en crisismanagement? De organisatie van de eRIC-vakbeurs heeft alle pijlen gericht op een krachtige beurs in mei 2022. COVID-19 zal daar een belangrijk beursthema worden. De beurs is het verbindend platform bij uitstek voor beroepsgroepen in de wereld van veiligheid en crisisbeheersing, de zorgsector, de industrie en het openbaar bestuur. Genoeg lessen en ervaringen om te delen in seminars en op de beursvloer. Maar zal een ‘coronabestendige beurs’ volgend jaar mogelijk zijn?

Zannoni: “Ik geloof dat het veilig kán! Zelfs als corona nog niet helemaal de wereld uit is. De samenleving moet leren leven met het virus en kan niet nog jaren ‘op slot’ blijven. Aandachtspunten zijn de belasting in de hulpverlenings- en crisisbeheersingswereld én het feit dat de overheid een voorbeeldfunctie heeft. De evenementensector zal waarschijnlijk het laatste domein zijn dat wordt vrijgegeven, vanwege de grote aantallen mensen die op een beperkte ruimte samenkomen. Dat kun je natuurlijk wel op een veilige manier organiseren. Voor een vakbeurs als eRIC geldt dat 2600 mensen op een beursterrein van bij elkaar 25 hectare heel goed te spreiden zijn. Dan kun je prima voldoen aan de basisregels van social distancing. Zeker als je het evenement volgens de principes van een doorstroomlocatie organiseert. We hebben nog een jaar te gaan tot eRIC zijn deuren opent. Dan kunnen we in de bestrijding van de pandemie een heel eind komen, maar we moeten ook rekening houden met verrassingen. Het virus past zich aan en dat maakt het moeilijk voorspelbaar. Het is sowieso heel goed van de organisatie om corona tijdens eRIC 2022 krachtig op de agenda te zetten als leer- en ervaringsthema. Daar moet een goed inhoudelijk programma voor komen, waaraan ik vanuit de advies- en onderzoekswereld graag mijn steentje zal bijdragen.”